Opini : Dinamika Kewenangan Komisi Yudisial dalam Sistem Kekuasaan Kehakiman Indonesia: Antara Pengawasan Etik dan Independensi Yudisial
Mediamahakam.com, Samarinda- Keberadaan KY lahir karena gagalnya lembaga peradilan, khususnya Mahkamah Agung, dalam menjaga integritas dan mewujudkan peradilan yang bersih. Untuk menanggapi kondisi tersebut, tim reformasi kemudian merumuskan pembentukan KY sebagai lembaga pengawas eksternal terhadap hakim.
Setelah melalui serangkaian diskusi panjang, konsep KY akhirnya diformalkan dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2004. Dalam cikal bakalnya, ide lembaga serupa sebenarnya telah muncul sejak pembahasan RUU Kekuasaan Kehakiman tahun 1968, melalui konsep Majelis Pertimbangan Penelitian Hakim (MPPH).
MPPH dirancang untuk memberi pertimbangan dan keputusan akhir dalam hal pengangkatan, promosi, mutasi, pemberhentian, serta pemberian sanksi terhadap hakim. Namun berbeda dengan KY saat ini, MPPH memiliki fungsi pengambil keputusan akhir, sedangkan KY hanya memberi rekomendasi, sementara keputusan tetap di tangan MA.
Tanpa melalui diskusi yang mendalam dan menyeluruh, serta tanpa mempertimbangkan sepenuhnya substansi Undang-Undang Nomor 35 Tahun 1999 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman, Sidang Tahunan MPR Tahun 2001 menetapkan Amandemen Ketiga UUD 1945 yang di dalamnya memuat ketentuan mengenai Komisi Yudisial. Pasal 24B ayat (1) menyebutkan bahwa Komisi Yudisial memiliki dua fungsi utama, yaitu mengusulkan pengangkatan hakim agung dan melaksanakan kewenangan lain dalam rangka menjaga serta menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, dan perilaku hakim.
Secara konseptual, fungsi yang diatur dalam amandemen tersebut jauh lebih sempit dibandingkan dengan gagasan ideal yang sebelumnya dikembangkan oleh Tim Kerja Terpadu dan diatur dalam UU No. 35 Tahun 1999.
Selain itu, menjelang masa reformasi, Mahkamah Agung sangat menantikan kebijakan penyatuan atap yang mengalihkan kewenangan administratif, organisasi, dan keuangan pengadilan dari Departemen Kehakiman ke Mahkamah Agung. Dalam proses tersebut, MA bahkan menggandeng kalangan lembaga swadaya masyarakat (LSM) untuk turut merumuskan Rancangan Undang-Undang Komisi Yudisial dan cetak biru pembaruan peradilan pada awal tahun 2000-an.
Selanjutnya, pada saat Amandemen Ketiga UUD 1945, istilah “wewenang” yang digunakan untuk menjelaskan peran Komisi Yudisial dipandang oleh Mahkamah Agung kurang tepat. Menurut MA, istilah “fungsi” lebih sesuai karena menegaskan posisi KY sebagai lembaga penunjang (supporting element) dalam sistem kekuasaan kehakiman, bukan sebagai pelaku kekuasaan yudisial secara langsung.
Pandangan tersebut sejalan dengan ketentuan dalam Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1970 dan Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985, yang menegaskan bahwa Mahkamah Agung memiliki kewenangan melakukan pengawasan terhadap jalannya peradilan dan perilaku hakim, termasuk hakim agung, di seluruh tingkat peradilan. Bahkan, salah satu pejabat MA sempat mengusulkan agar fungsi Komisi Yudisial dibatasi hanya pada pengawasan terhadap hakim agung, sementara pengawasan terhadap hakim di pengadilan tingkat pertama dan banding tetap berada di bawah kewenangan Ketua Muda Pengawasan dan Pembinaan (TUADA WASBIN).
Berkaitan dengan persoalan tersebut, muncul dua gagasan utama terkait pembagian lingkup pengawasan antara Mahkamah Agung dan Komisi Yudisial. Pertama, pembagian didasarkan pada objek yang diawasi, sebagaimana usulan seorang pejabat MA yang menyatakan bahwa KY sebaiknya hanya berwenang mengawasi hakim agung, sedangkan pengawasan terhadap hakim di pengadilan tingkat pertama dan banding tetap menjadi kewenangan TUADA WASBIN.
Berdasarkan penjelasan dalam risalah, redaksi Pasal 24B UUD 1945 yang menyebut “wewenang lain dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim” menunjukkan bahwa pembentuk konstitusi sebenarnya bermaksud memberikan kewenangan nyata kepada Komisi Yudisial untuk menjatuhkan sanksi.
Pemberian kewenangan ini diharapkan dapat memperkuat mekanisme pendisiplinan hakim yang selama ini dinilai lemah.
Meskipun demikian, lingkup kewenangan tersebut dibedakan menurut jenis pelanggaran. Untuk pelanggaran ringan, KY berwenang menjatuhkan sanksi secara langsung, seperti teguran tertutup maupun terbuka.
Sedangkan untuk pelanggaran sedang, terdapat dua alternatif yang ditawarkan:
pertama, KY dapat menjatuhkan sanksi sedang dengan pelaksanaannya tetap berada pada Mahkamah Agung; atau
kedua, KY hanya menetapkan bahwa hakim yang bersangkutan harus dikenai sanksi sedang, sementara bentuk sanksinya ditentukan oleh MA.
Ketentuan berjenjang ini menunjukkan bahwa semangat awal pembentukan KY adalah menegakkan integritas hakim tanpa melampaui batas independensi kekuasaan kehakiman.
Kedua, pembagian didasarkan pada aspek yang diawasi. Berdasarkan penafsiran gramatikal terhadap Pasal 24B UUD 1945, istilah “perilaku hakim” harus dimaknai mencakup seluruh hakim, baik di tingkat pertama, banding, maupun kasasi. Jika yang dimaksud hanya hakim agung, seharusnya perumus konstitusi secara eksplisit menggunakan istilah “hakim agung”.
Hal ini juga ditegaskan oleh Zein Badjeber, anggota PAH I MPR yang turut menyusun pasal tersebut. Ia berpendapat bahwa keberadaan Komisi Yudisial akan kehilangan makna jika hanya membatasi diri pada pengawasan terhadap 51 hakim agung.
Oleh karena itu, pembagian pengawasan yang paling tepat bukan berdasarkan objeknya, melainkan berdasarkan aspek yang diawasi, yaitu perilaku dan etika hakim, bukan teknis peradilan.
Setelah disahkannya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial, tidak berselang lama diajukan permohonan judicial review ke Mahkamah Konstitusi dengan Nomor 017/PUU-III/2005. Dalam perkara ini, MK menyatakan permohonan para pemohon terhadap UU No. 5 Tahun 2004 dan UU No. 22 Tahun 2004 tidak dapat diterima (niet ontvankelijk verklaard) karena para pemohon tidak memiliki kedudukan hukum (legal standing) yang sesuai dengan hak konstitusionalnya
Permohonan berikutnya diajukan dengan Nomor 005/PUU-IV/2006 oleh beberapa hakim agung. Dalam perkara ini, MK mengabulkan sebagian permohonan para pemohon dengan alasan bahwa ketentuan UU KY yang memberi kewenangan pengawasan terhadap hakim konstitusi bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat.
Dalam pemeriksaan, MK menilai para pemohon tidak konsisten dalam alasan permohonan, sebab Mahkamah Agung sendiri pada masa pembentukan RUU KY justru mendukung keberadaan lembaga tersebut dan menyetujui bahwa pengawasan etik merupakan bagian dari kewenangannya.
Dari putusan itu pula ditegaskan bahwa hakim konstitusi tidak termasuk dalam objek pengawasan KY, karena MK memiliki Majelis Kehormatan Mahkamah Konstitusi (MKMK) sebagai organ pengawasan internal. MK menilai, jika hakim konstitusi diawasi oleh KY, akan timbul persoalan baru mengenai siapa yang berwenang menyelesaikan sengketa antara MA dan KY di masa depan.
Permohonan ketiga dengan Nomor 007/PUU-IV/2006 kembali diajukan, namun MK menyatakan tidak dapat menerima permohonan tersebut karena dianggap nebis in idem, yakni pokok perkara yang sama telah diputus sebelumnya.
Selanjutnya, muncul Perkara Nomor 36 P/HUM/2011 di Mahkamah Agung yang berkaitan dengan Surat Keputusan Bersama (SKB) Ketua MA dan Ketua KY tentang Kode Etik dan Pedoman Perilaku Hakim (KEPPH). Dalam putusan ini, MA mengabulkan permohonan uji materiil dan menyatakan beberapa ketentuan SKB tersebut tidak berlaku karena dianggap bertentangan dengan prinsip kemandirian kekuasaan kehakiman.
Kenyataan bahwa sebelum diajukan judicial review beberapa pasal dalam UU KY dan UU MA mengatur hal yang sama mengenai pengawasan terhadap hakim menunjukkan adanya tumpang tindih kewenangan. Ironisnya, Mahkamah Agung yang turut serta dalam perumusan RUU KY justru kemudian mengajukan judicial review terhadap undang-undang tersebut.
Padahal, dalam risalah pembentukan KY sendiri telah disebutkan bahwa semestinya dilakukan sinkronisasi antara kedua undang-undang untuk mencegah tumpang tindih kewenangan di kemudian hari. Ketiadaan sinkronisasi inilah yang kemudian menjadi akar persoalan hubungan antara MA dan KY hingga saat ini.
Risalah juga menegaskan bahwa pelibatan Mahkamah Agung, Komisi Yudisial, dan Mahkamah Konstitusi dalam proses pembahasan rancangan undang-undang yang mengatur lembaganya masing-masing merupakan hal yang wajar dan dapat dibenarkan secara konstitusional.
Namun demikian, ketiga lembaga tersebut tidak memiliki kewenangan untuk secara aktif mengambil inisiatif atau prakarsa perubahan undang-undang, karena fungsi tersebut berada dalam ranah kekuasaan legislatif. Oleh karena itu, setiap lembaga negara seyogianya menjaga batas perannya agar tidak melampaui fungsi konstitusional yang telah ditetapkan, kecuali apabila keterlibatannya dimaksudkan sebatas memberikan dukungan teknis atau pertimbangan normatif terhadap substansi pengaturan.
Terjadinya perubahan beberapa kali, kini fungsi KY menyempit dan terbatas. Di antaranya yaitu, Komisi Yudisial tidak lagi memiliki kewenangan untuk melakukan pengawasan terhadap seluruh hakim, melainkan hanya terbatas pada pengawasan terhadap hakim agung dalam kaitannya dengan pelaksanaan kode etik dan pedoman perilaku hakim.
Selain itu, KY juga tidak memiliki kewenangan menjatuhkan sanksi secara langsung, melainkan hanya dapat memberikan rekomendasi kepada Mahkamah Agung. Pembatasan ini merupakan dampak dari serangkaian putusan Mahkamah Konstitusi yang menegaskan bahwa kewenangan KY tidak boleh menembus wilayah independensi kekuasaan kehakiman.
Dalam Berita Acara Persidangan Mahkamah Konstitusi tanggal 10 Mei 2006, Komisi Yudisial disebut sebagai “supporting element” dalam sistem kekuasaan kehakiman. Pernyataan ini menegaskan pandangan bahwa KY bukan pelaku kekuasaan kehakiman sebagaimana Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi, melainkan lembaga penunjang yang berfungsi membantu menjaga integritas peradilan.
Pandangan inilah yang kemudian memperkuat arah tafsir konstitusional bahwa posisi KY berada di luar struktur pelaku kekuasaan kehakiman. Salah satu alasan penyempitan fungsi Komisi Yudisial adalah pandangan Mahkamah Agung yang menilai bahwa KY sempat memasuki wilayah teknis peradilan dalam menjalankan pengawasan. Karena hal tersebut dianggap berpotensi mengancam independensi hakim, Mahkamah Agung meminta agar fungsi pengawasan KY ditegaskan kembali hanya sebatas perilaku, bukan teknis penyelesaian perkara.
Dalam konteks perbandingan hukum, lembaga sejenis Komisi Yudisial di berbagai negara pada umumnya tidak sepenuhnya berdiri di luar struktur kekuasaan kehakiman. Sebagaimana tercantum dalam risalah, komposisi lembaga tersebut umumnya melibatkan hakim aktif, bahkan dalam banyak kasus dipimpin secara ex officio oleh Ketua Mahkamah Agung.
Berbeda dengan pola tersebut, Komisi Yudisial di Indonesia sejak awal dirancang sebagai lembaga independen di luar cabang kekuasaan kehakiman tanpa keterlibatan langsung dari hakim aktif.
Perbedaan desain kelembagaan ini secara sosiologis turut menjelaskan mengapa relasi antara KY dan MA kerap diwarnai ketegangan. Mahkamah Agung memandang pengawasan oleh lembaga yang sepenuhnya eksternal sebagai potensi ancaman terhadap independensi peradilan, padahal dalam praktik universal, mekanisme pengawasan justru menjadi bagian integral dari sistem pertanggungjawaban internal lembaga peradilan itu sendiri.
Setelah melalui berbagai dinamika kelembagaan dan perubahan kewenangan, keberadaan Komisi Yudisial tetap memegang peran penting dalam menjaga marwah peradilan di Indonesia. Dalam konteks reformasi peradilan yang menuntut terciptanya sistem yang bersih, transparan, dan berintegritas, Komisi Yudisial menjadi instrumen strategis untuk memastikan bahwa hakim menjalankan tugasnya sesuai prinsip etika dan profesionalisme.
Kehadiran KY dalam kerangka mewujudkan peradilan bersih merupakan keniscayaan, sebab ujung dari proses pencarian keadilan berada di tangan para hakim yang berfungsi sebagai benteng moral peradilan.
Betapapun kuatnya godaan dan tekanan dari pihak-pihak yang ingin memengaruhi proses peradilan, selama para hakim tetap berpegang teguh pada Kode Etik dan Pedoman Perilaku Hakim, maka cita-cita peradilan bersih akan tetap terjaga.
Dalam hal ini, peran KY sebagai pengawas eksternal atas perilaku hakim menjadi sangat strategis. Efektivitas pengawasan yang dilakukan KY tentu tidak hanya bergantung pada komitmen internal lembaga ini, tetapi juga pada dukungan kelembagaan dari Mahkamah Agung, DPR, dan pemerintah. Meski faktor KY bukan satu-satunya, pengawasan eksternal yang kuat dapat menjadi benteng pencegah bagi hakim untuk tidak melakukan pelanggaran etik dan penyalahgunaan kekuasaan.
Namun demikian, efektivitas tersebut masih menghadapi tantangan serius. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 005/PUU-IV/2006 yang menyatakan sebagian kewenangan KY tidak mengikat secara hukum menjadi titik balik yang menyempitkan ruang gerak lembaga ini. Karena itu, pembahasan dan pengesahan perubahan terhadap Undang-Undang Komisi Yudisial menjadi hal yang mendesak agar fungsi pengawasan dapat kembali diperkuat dan dioptimalkan.
Penguatan ini juga sejalan dengan beberapa regulasi baru yang lahir setelah tahun 2009—antara lain Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2009 tentang Mahkamah Agung, Undang-Undang Nomor 49 Tahun 2009 tentang Peradilan Umum, Undang-Undang Nomor 50 Tahun 2009 tentang Peradilan Agama, dan Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 tentang Peradilan Tata Usaha Negara—yang secara normatif telah menegaskan pentingnya sistem pengawasan yang komprehensif dan akuntabel di lingkungan peradilan.
Karena itu, Undang-Undang Komisi Yudisial semestinya juga diperbarui agar selaras dengan amanat konstitusi dan putusan Mahkamah Konstitusi tersebut. Pembaruan itu tidak hanya terkait dengan penguatan struktur kelembagaan dan kejelasan batas kewenangan KY, tetapi juga menyangkut peningkatan standar seleksi calon anggota KY agar diisi oleh figur-figur yang memiliki integritas, moralitas, dan profesionalisme tinggi. Dengan demikian, peran KY sebagai guardian of judicial integrity dapat berjalan optimal dalam ekosistem kekuasaan kehakiman yang independen namun tetap akuntabel.
Dalam risalah pembahasan juga tercatat adanya kekhawatiran bahwa rekomendasi sanksi yang dijatuhkan oleh Komisi Yudisial kerap dianulir oleh Rapat Pimpinan Mahkamah Agung (Rapim MA). Padahal, KY berfungsi sebagai lembaga etik, sedangkan Rapim MA bersifat administratif.
Secara logika kelembagaan, keputusan etik semestinya tidak dapat dibatalkan oleh keputusan administratif, kecuali melalui Majelis Kehormatan Hakim (MKH) yang memiliki otoritas gabungan. Karena itu, muncul usulan agar setiap penjatuhan sanksi oleh KY cukup disampaikan kepada Ketua Mahkamah Agung untuk disahkan, bukan untuk dinilai ulang.
Usulan ini menggambarkan upaya menegaskan posisi KY sebagai pengadilan etik yang independen dan berfungsi menjaga integritas peradilan tanpa intervensi struktural dari MA.
Upaya memperkuat kembali posisi KY dilakukan melalui revisi Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2004. Pembahasan revisi ini memunculkan perdebatan panjang di DPR, terutama soal apakah KY juga berhak mengawasi hakim Mahkamah Konstitusi dan sejauh mana KY boleh memeriksa hakim yang sedang menangani perkara.
Pemerintah menekankan pentingnya menyesuaikan peran KY dengan perkembangan hukum nasional, sedangkan sebagian anggota DPR menuntut agar pengawasan diperluas demi menjamin akuntabilitas semua hakim.
Risalah pembahasan juga menyoroti kewajiban KY untuk menaati hukum, menegakkan kode etik, menjaga kerahasiaan, dan melindungi kebebasan hakim. Isu lain yang ramai dibahas adalah rencana kerja sama KY dengan lembaga penegak hukum seperti KPK atau PPATK dalam menelusuri dugaan pelanggaran etik. Rencana ini menimbulkan perdebatan karena dianggap berpotensi mengganggu independensi peradilan.
Secara keseluruhan, risalah ini memperlihatkan bahwa posisi KY masih berada dalam proses pencarian keseimbangan: antara menjadi pengawas moral bagi hakim dan menjaga independensi lembaga peradilan. Dinamika revisi UU KY mencerminkan upaya membangun sistem check and balance yang sehat dalam tubuh kekuasaan kehakiman Indonesia.
Dengan demikian, risalah ini menggambarkan perjalanan panjang KY dalam menegaskan eksistensinya sebagai lembaga etik yang berperan penting menjaga marwah peradilan di Indonesia, di tengah berbagai tantangan politik, hukum, dan kelembagaan yang terus berkembang.(Maria Kiftiah)
